时璟丽：光伏平价新政落地今年是关键

　　《能源评论》杂志2019年第二期刊登了国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员，高级工程师时璟丽文章《风电、光伏：平价新政将带来什么？》，全文转发如下：

　　在1月9日公布的《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（下文简称《通知》）中，国家发展改革委、国家能源局明确表示将推进两类项目：一类是不需要国家补贴执行燃煤标杆电价的风电、光伏发电项目，即平价上网项目；另一类是上网电价低于燃煤标杆电价的项目，即首次提出的低价上网项目。

　　新政出台无疑将给2019年及以后可再生能源产业发展带来更直接的推动及更明确的利好。直接影响将是，2019~2020年实施的平价项目作为增量，在保障消纳的前提下，将与风光竞争性配置项目以及其他国家政策性项目的管理和建设并行推进，即风光有补贴的项目和相关政策还将继续，直至补贴完全退出。《可再生能源发展“十三五”规划》中提出，风电将在2020年实现与燃煤发电同平台竞争目标，预期在《通知》文件到期后，陆上风电将进入全面平价阶段，光伏发电也可同时或晚1~2年进入全面平价阶段。从平价试点到扩大范围到全面推进去补贴的机制设置，一方面给予产业合适的市场规模，另一方面也对产业提出技术进步、产业升级、降本增效的目标和要求。

　　间接影响方面，新政通过机制设计，把风光平价项目政策与现有的可再生能源自愿绿色证书机制、正在制定和推进中的可再生能源配额制度等有机衔接，并对地方政府、电网企业、金融机构等提出多方参与要求，共同促进可再生能源市场和产业良性发展。

　　1月10日，国家能源局发布了平价上网政策官方解读文件，进一步解释说明了政策的背景、目的、工作机制、支持政策、实施期限等。其中，为推动风电、光伏发电平价上网顺利实施，对无补贴平价上网项目支持的八项政策措施是解读中最重要的内容。这八项支持政策可以分为两类，一类是此前已经出台、本次再一次提出或强化的老政策；另一类是针对平价上网特别推出的新措施。

　　延续或更强调操作性的既往政策主要在四个方面，即“避免不合理的收费”、“明确电网企业建设接网工程”、“强化全额保障性收购政策”和“创新金融支持方式”。

　　如“避免不合理的收费”在2018年4月国家能源局发布的《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》就曾提出。“全额保障性收购机制”则早在2016年初就颁布了正式文件，同年5月发布了重点地区最低保障性收购利用小时数，其后又在《解决弃水弃风弃光问题实施方案》、《清洁能源消纳行动计划（2018-2020）》等政策文件中体现，并已经取得了很好的实施成效，此次风光平价政策亦将其作为重要政策再次强调。

　　一是不少于20年的固定电价收购政策。平价或低价项目将以煤电标杆上网电价或低于煤电标杆上网电价的招标电价作为固定电价，由省级电网企业与项目单位签订不少于20年的购售电合同（PPA）。我国自实施可再生能源标杆电价政策以来没有尝试过这一模式，电网企业很少与可再生能源企业签订20年长期合同，考虑主要电网企业的合同执行力，长协违约风险低，有利于降低平价项目收益风险，特别是可以降低开发企业尤其是民营开发企业的融资难度。

　　二是鼓励就近直接交易。对于分布式发电市场化交易的平价项目，将完善支持就近直接交易的输配电价政策，降低中间输送环节费用、减免就近直接交易的可再生能源电量的政策性交叉补贴。分布式风光发电项目如果是替代一般工商业和大工业用电，目前成本下实际不需要补贴就可以盈利，如果不具备较高比例的自发自用条件，但能够与大工业和工商业电力用户进行直接交易，通过免交未涉及电压等级输电费，加上减免交叉补贴等措施，也可具备完全去补贴条件。

　　三是与可再生能源电力绿色证书机制结合，即平价项目可以通过绿证交易获得合理收益。自愿绿证平台和交易自2017年7月正式启动后，由于绿证替代国家电价补贴的定位，绿证价格始终偏高，影响了个人、企业采购绿证的积极性。新政鼓励平价项目出售绿证，其绿证价格可能较低，可对自愿绿证市场起到激活作用。此外，如果可再生能源配额制度正式实施，达不到配额要求的义务主体也可以通过购买绿证的渠道来完成配额，这会进一步扩大绿证市场，而价格较低的平价项目绿证将更具竞争力，有利于推进平价项目。

　　四是在确保完成全国能源消耗总量和强度“双控”目标的条件下，超出规划部分可再生能源消费量将不计入“双控”考核。平价项目作为可再生能源增量市场，在满足上述要求情况下，不纳入地方“双控”指标，将调动地方政府的积极性，其支持和发展平价上网项目的力度也将增大。

　　和以往政策相比，风光平价新政有两大特色，一是上文提及的政策创新，二是考虑了操作性因素进行政策设计，特别是发挥可再生能源相关主体的作用，形成政府、企业和电网等参与主体共赢的局面。

　　一是通过平价低价项目与规划内的其他项目共同推进市场和产业发展，降低成本，有助于减少对国家电价补贴资金需求，提升资金利用效率。平价上网与正在推进的配额制度和绿证机制衔接，也可以激发绿证交易市场。

　　二是可再生能源企业需要继续推进技术进步和产业升级，利用好两年政策窗口期。无论是风电还是光伏发电，近期产业自身降本的关键在于效率提升。

　　三是电网企业也可获得潜在的发展机遇。平价上网项目以及其他可再生能源发电项目建设，需要以接网和消纳条件为前提。考虑为可再生能源提供持续增长的空间，电网也需要在软件和硬件上持续投入，增强消纳风光等波动性电源的能力。在未来风光全面平价阶段，风光的持续有序增长，也需要电网和整个电力系统的升级为支撑。

　　和电网企业密切相关的一项机制是不少于20年的固定电价收购政策。从国际经验看，这项机制于电网利大于弊。如在美国，可再生能源项目签订长期购电协议较为普遍，电网企业或中间批发商希望和发电企业签订长期协议，其预期电力市场长期价格可能上升，因此从全生命周期的成本考虑，长协价格将获得更高收益。

　　平价项目需要达到两个前置条件，一是电网具备接网和消纳条件，二是具有较好经济性优势。先不考虑消纳条件，仅从经济性上考虑，在当前风光投资和运行成本条件下，国内已有部分地区和领域在2019年具备平价条件。

　　对于陆上风电，在“三北”平坦且风资源优质地区，如果年等效利用小时数达到2750，则8%收益水平下风电电价需求为0.32元/千瓦时，低于吉林、辽宁、黑龙江、冀北、山西、陕西等地的燃煤标杆电价（0.33~0.38元/千瓦时）；如果小时数达到3000，则电价需求为0.29元/千瓦时，这一数值与蒙西、蒙东、宁夏、甘肃、新疆的燃煤标杆电价非常接近。

　　在东中部山地一般资源地区，如果年等效利用小时数达到2200，则8%收益水平下电价需求为0.46元/千瓦时，与广东省燃煤标杆电价相当，且与大部分东中部地区的燃煤标杆差距低于0.05元/千瓦时。

　　由于风资源在各省份内部差异较大，风电场建设条件各异，目前无论是在“三北”地区，还是在东中部地区，均有一定规模的风电项目具备平价条件。

　　对于集中光伏电站，在目前4.5~5.0元/瓦的初始投资水平下，在太阳能(4.140, -0.23, -5.26%)资源好、接网和消纳条件好的地区，部分电站可以实现与燃煤标杆电价平价，如吉林西部地区，等效利用小时数达到1500左右即可实现平价，此外陕西北部、河北北部、四川西部等部分地区也具备条件。东中部地区在有土地资源的条件下，如果地方有一定的电价补贴政策，也可以有项目按照燃煤标杆上网且不需要国家电价补贴。

　　分布式光伏发电如果有一定比例的自发自用，或者可以进行市场化直接交易，则全国20多个省市区均具备建设平价项目条件。